[연구책임] 권영덕
[연구기간] 1999. 1 ∼ 1999. 12
[보고서가격] 15,000원

[연구개요]
1.연구목적
본 연구의 대상인 주거환경개선사업은 도시저소득층의 생활환경을 개선할 목적으로 1989년에 임시조치법으로 도입되었음. 이 제도는 1999년 한시법으로 되어 있었으나 정부에서는 5년을 연장하였으며 장기적으로는 주택재개발과의 통합을 모색하고 있음.
본 연구에서는 주거환경개선사업을 대상으로 추진실적을 파악하고 다각적인 입장에서 평가를 실시하여, 이 제도가 기성주택시가지의 계획적인 정비에 기여하면서 저소득층을 위한 주거지 정비수법으로서 재정착할 수 있도록 개선방안을 제시하고자 함.

2. 연구방법 및 연구내용
연구 본문은 총 5장으로 구성함. 제1장에서 제4장까지는 연구개요와 일반론 고찰, 주거환경개선사업의 현황 및 평가분석 등을 다룸. 제5장에서는 본 논문의 연구결과에 해당하는 정책방향의 재정립과 개선방안을 다룸.
제1장 '연구개요 및 일반론 고찰'에서는 연구목적과 연구배경, 연구내용과 방법, 그리고 일반론 고찰을 다룸. 일반론 고찰에서는 주거환경개선사업을 도입한 이래 약 10여년간 연구된 석·박사논문 및 주요 연구보고서를 대상으로 여기서 제시되었던 문제점과 개선방향을 파악함.
제2장 '주거환경개선사업의 개요 및 지정현황'에서는 제도의 개요와 지구의 지정현황 및 특성분석을 다룸. 서울시 주택재개발과의 협조아래 서울시 주거환경개선사업에 관련된 자료를 입수하여 각 사업지구와 관련한 자료의 전산화와 분석작업을 동시에 실시하여 지역의 특성을 파악함. 특히 특성분석에서는 대상지의 입지적 특성과 형성과정, 주택재개발과 비교, 도시계획사항의 지정현황 등을 다룸.
제3장 '주거환경개선사업에 대한 평가 분석'에서는 주거환경개선사업에 대한 평가의 일환으로 11개 사례지구를 대상으로 주거환경개선계획에 대한 집행실적의 평가와 지구주민의 설문조사(816가구)를 통한 생활자 입장에서의 평가, 그리고 11개 자치구 행정실무자와의 면담을 통한 평가, 간담회 및 자문회의를 통한 전문가 입장에서의 평가를 토대로 종합적인 관점에서 주거환경개선사업에 대한 평가를 실시함.
제4장 '외국의 주거환경개선 정책 및 제도고찰'에서는 미국과 영국, 일본에서 그 동안 추진하여 온 주거환경개선과 관련된 제도의 정책방향을 파악함. 그리고 우리 나라의 주거환경개선사업과 유사한 성격을 가진 일본의 '密集市街地整備促進事業'제도를 구체적으로 고찰하여 시사점을 찾고자 함.
제5장 '서울시 주거환경개선사업의 정책목표 및 개선방안'에서는 이상의 평가결과 및 외국제도의 고찰을 토대로 기성주택지의 계획적인 정비에 기여하면서 저소득층을 위한 주거지정비수법으로서 재정착할 수 있도록 정책방향을 재정립하고 개선방안을 제시함.

3. 연구 결과요약
주거환경개선사업제도에 대한 다각적인 평가결과, 즉 주거환경개선계획의 집행실적 평가와, 생활자 및 행정실무자·전문가 입장에서 평가한 내용들을 토대로 종합적 관점에서 정리하면 다음과 같음.

(1) 제도 취지인 도시저소득층을 위한 주거안정대책과는 달리 진행
'현지개량'방식에서는 사업전 세입자가 원거주민의 상당수를 차지하고 있지만 그들을 배제한 가운데 토지소유자 위주로 사업을 추진하고 있으며, 토지소유자 역시 대부분이 영세하여 주민자력보다는 주택건설업자에게 의존한 형태로 사업을 추진하고 있음. 그 결과 주거환경개선사업이 개발이익 위주의 과도한 개발로 전락함에 따라 기존생활권 유지가 곤란하며 재정착률 (자가주택 소유자 40.8%, 세입자 9.4%)이 매우 낮음.

(2) 공공의 도움 없이 저소득계층의 자발적인 '현지개량'은 현실적으로 곤란
주민의 대부분은 생활수준이 낮은 저소득계층이므로 자발적인 주택개량은 현실적으로 한계가 있음. 그리고 공공은 주민홍보를 거의 실시하지 않은 채 주거환경개선사업에 대하여 거의 경험이 없는 주민에게 의존하여 사업을 추진하고 있는 실정임. 그 결과 어쩔 수 없이 주민들은 영세한 주택건설업자들에게 의존한 형태로 주거환경개선사업을 추진하고 있음.

(3) 저소득층 주거지 정비수법으로서 '현지개량 기법'의 한계 노정
지구내 4m이상의 무리한 도로확보는 오히려 기존 영세필지 조직을 파괴하고 있음. 특히 경사지에 입지한 경우 도로개설에 따른 무리한 지형절개와 기존 대지와의 고저차 발생 등의 문제를 보이고 있음.
그리고 공공이 '현지개량'사업과 관련하여 막대한 예산을 투자한 지구내 도로의 확폭 및 개설 사업이 관련법규의 특례를 적용받는 영세필지에 대해서 과도한 개발을 용이하게 만드는 원인을 제공하고 있는 것으로 드러남.

(4) '주거환경개선계획' 수립절차상의 문제와 역할의 한계 노정
계획내용 및 계획수립과정을 보면, 사회·경제적인 면을 소홀히 다룬 채 물리적 환경개선 위주의 계획으로 계획가(용역회사 기술사)의 자의적인 판단에 의해서 수립되고 있는 경향이 강하여 계획의 객관성 및 실현성 확보에 문제를 보임. 특히 계획수립기간이 6개월 정도로 짧으며, 과업내용에 비해 용역비가 너무 적어서 계획내용의 내실화를 도모하기가 어려운 실정임.

(5) 적용 대상지가 주택재개발과 유사함에도 연계성 부족
주거환경개선사업의 적용 대상지는 주택재개발사업과 유사함에 불구하고 별개의 사업으로 취급되고 있어 도시정비 효과가 낮은 것으로 드러남. 즉 주택재개발기본계획상에서 주택재개발과 같이 취급되어 지역차원에서 추가로 필요한 도로, 공원 등의 공공시설을 확보하는 것이 바람직하지만 별개의 사업으로 취급되고 있어 계획적 대응이 곤란함.

(6) 주거환경개선사업의 지정기준과 적용수법에 대한 기준이 불분명
주거환경개선지구의 지정과정을 보면 객관적인 분석을 통해서 지정되기보다는 지역주민의 의견에 의존하여 대상지와 범위가 설정되고 있음. 그 결과 지정범위가 부정형이거나 선형으로 설정된 경우가 많아 토지이용상 비효율이며 채산성 확보에도 어려움을 주고 있는 것으로 드러남.
그리고 적용수법을 보면 현지개량방식과 공동주택건립방식이 있지만, 이 방식들만으로는 지역의 다양한 여건을 반영하는데 한계가 있으므로 새로운 기법의 발굴이 절실함. 특히 '현지개량'방식의 경우 도시설계 등과 같은 구체적인 건축계획이 없이 주민스스로의 개량에 의존하고 있어 증개축 불능지가 섬처럼 발생하여 주거환경개선의 효과를 반감시키고 있음.

(7) 주거환경개선을 위한 융자지원의 실효성 의문 제기
주민 중에는 극빈자가 많아 주거환경개선사업과 관련한 융자금 지원이 오히려 주민들에게 빚만 늘게 하는 결과가 되기도 함. 특히 IMF관리체제 이후 집주인은 세입자로부터 전세금의 일부 반환 등의 요구로 경제적인 타격을 받고 채무자 신세가 된 사례도 많음. 오히려 융자금의 혜택을 본 것은 토지소유자라기보다는 주택건설업자들인 것으로 드러남.

(8) 과밀개발을 조장하고 있는 건축법특례 조치
주거환경개선에 대한 목표와 기본원칙이 불분명한 가운데 단순히 민원 해결차원에서 사업을 촉진시킨다는 명분아래 건축이 불가능한 대지에 대해 특례조항을 무분별하게 적용함. 그 결과 과도한 개발로 인해 일조권 및 프라이버시 확보 곤란, 주차장 부족 심화 등 주거환경의 총체적 악화는 물론 화재의 위험이 상존하게 되었음.
그리고, 이미 사업이 완료된 지구의 상당수는 초과밀로 개발되어 향후 재건축 또는 재개발을 하기에는 채산성 확보가 불리하여 지구내의 재슬럼화가 우려됨.

(9) 주민참여 미흡으로 주거환경개선사업의 정비효과 기대 곤란
개선계획이 수립되어 계획내용에 따라 공공이 지구내에 필요한 공공시설을 확보하고 있지만, 각 건축물의 개선은 주민 각자에게 맡겨져서 실시되고 있음. 그 결과 각자 개선시기가 달라서 정비효과가 저조하며 오히려 사업이 장기화됨에 따라 공사로 인한 소음 및 진동 등이 발생하여 생활상 환경피해를 주고 있음.
그리고 원거주자보다는 토지소유자, 저소득층의 생활권 보호차원 보다는 개발이익 위주로 사업이 추진되고 있어 계획수립과정에서 마을가꾸기를 전제한 주민참여가 어려운 실정임.