지난 10년간 서울시의 공시지가 총액은 2.9배나 증가하였지만 개발부담금으로 환수된 금액은 0.02%에 불과하다. 현재 ｢개발이익 환수에 관한 법률｣에서는 개발부담금 부과대상을 광범위하게 규정하고 있으나 정작 서울과 같은 기성시가지에서 적용가능한 사업은 도시환경정비사업을 비롯하여 7개 유형 정도이다. 이는 개발부담금제도가 주로 신시가지 조성을 전제로 설계되어 기성시가지에서 발생하는 개발이익을 환수하는데는 매우 제한적이기 때문이다.

한편 기성시가지에서 용도지역 변경이나 건축에 따른 우발적 개발이익은 환수대상에서 제외되고 있다. 연평균 1만동 이상의 건축허가에도 불구하고 불과 20~60개 사업에서 개발부담금이 징수되는 것은 바로 이 때문이다. 그나마 개발부담금 부과 대상사업이라 할지라도 산정과정에서 개발이익이 없다고 판단되어 부과되지 않는 경우도 상당수이다.

영국은 1942년 우스와트(Uthwait) 보고서에서 개발이익 환수원칙을 천명하고, 1947년부터 개발부담금 또는 유사 제도를 꾸준히 운영하여 왔다. 현재 ｢계획 및 수용보상법｣에 법적 근거를 두고 ‘계획협정’을 통해 개발사업자에게 기반시설을 설치하도록 ‘계획의무’를 부과하거나 ‘지역사회기반시설부과금’을 징수하여 개발이익을 환수하고 있다. 미국도 1928년 ‘필지분할규제’를 필두로 ‘개발영향부담금’과 ‘연계부담금’을 도입하여 운영하고 있다. 사유재산권을 철저히 보호하는 미국에서조차 개발이익을 지역사회에 환원하는 것이 개발의 규칙이 되고 있다.

서울시에서 발생하는 막대한 개발이익을 효과적으로 환수하기 위해서는 기성시가지에서 작동하는 개발이익환수방안을 마련하는 것이 시급하다. 우선 용도지역 변경이나 건축에 의한 우발적인 개발이익까지 포함하도록 ｢개발이익 환수에 관한 법률｣의 개정이 필요하다. 개발사업이 동반되지 않는 용도지역 변경에 대해서는 용도지역 변경 후 최초 개발사업 시행 시까지 개발부담금 징수를 유예하는 방안도 고려할 수 있다.

둘째, 사전협상제를 통해 개발부담금과 기부채납을 병용하는 방안도 필요하다. 소규모 개발 시 효용이 낮은 기부채납을 유도하기 보다 부과·징수 비용이 저렴한 개발부담금을 적용하고, 대규모 개발 시에는 기반시설 부지를 직접 확보하는 방식이다. 이를 위해서는 서울시의 사전협상제에 따른 공공기여를 ｢개발이익 환수에 관한 법률｣ 상 개발부담금으로 갈음할 수 있도록 하고, 공공기여에 개발부담금과 같은 법적 지위를 부여할 필요가 있다.