개발권양도제는 도시계획 규제로 인하여 미활용되는 개발권을 개발이 필요한 곳에 매각하여 보전과 개발을 연계하는 탄력적인 도시계획기법이다. 미국과 일본에서는 오래전부터 개발권양도제의 개념을 환경보전이나 도심의 역사건축물 보전, 가로경관 보호의 목적으로 활용해 왔다.

서울시에서는 2007년부터 구릉지의 경관 보호와 정비사업 촉진을 목적으로 개발권양도제의 개념을 응용한 결합개발제도를 시범적으로 운영하고 있다. 결합개발제도는 구릉지의 고층·고밀개발로 인한 경관 훼손이나 기반시설 부담 문제를 해소하고 동시에 정비사업을 촉진하기 위해 도입된 개발전략으로, ‘구릉지는 구릉지답게, 역세권은 역세권답게’ 서울의 지형적 특성을 살리고 정비사업도 추진하기 위한 새로운 정비방안이라고 할 수 있다. 앞으로 개발권양도제는 특별한 대책 없이 소멸 위험에 직면해 있는 서울의 중요한 역사건축물을 보전하기 위한 수단으로서의 잠재적인 역할이 기대된다.

개발권양도제의 필요성은 지난 20년간 꾸준히 제기되어 왔으며, 개발제한구역이나 문화재보호구역 등 과도한 토지이용 규제에 대한 손실보상에서부터 개발이익의 환수, 난개발 방지 등 토지정책의 일반적인 해법으로까지 도입 목적이 확대되고 있다. 그러나 개발권양도제는 특정지역을 규제하는 한편 다른 지역에는 고밀개발을 허가해 주는 제도로, 형평성 논란이나 부동산시장의 영향, 기반시설의 부담, 재산권의 관리 등 민감하고 복잡한 사안이 얽혀 있는 어려운 제도이다.

개발권양도제가 실효성을 갖기 위해서는 구체적인 목적과 적용범위를 단계적으로 검증하고 확대해 가는 전략이 필요하다. 우선 서울시에서 시범적으로 시행하고 있는 결합개발제도를 지속적으로 모니터링하여 경관 보호와 정비사업을 촉진하는 수법으로 발전시켜 나가도록 한다. 둘째, 서울시내에 방치된 역사문화자원의 보전을 위해 용적이전기법을 도입하여 보전과 개발을 연계할 수 있는 방안을 마련한다. 용적이전기법은 건축법과 국토계획 및 운영에 관한 법에 토대를 두고 도심의 역사건축물 보전과 가로경관 보호에 제한적으로 적용하도록 한다. 아울러 공정성 확보와 예상되는 부작용을 최소화하기 위해 개발권양도계획의 심의·결정을 위한 운영위원회를 설치하여 운영한다. 중·장기적으로는 토지이용 규제에 대한 손실 보상 등 적극적인 수단으로까지 확대 실시하는 방안을 검토할 필요가 있다.